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黑龙江农业“走出去”现状、问题及对策
来源:中国县域经济报  时间:2014-10-04
 


赵国品 图

  黑龙江省是我国第一大粮食主产区,农业发展一直走在全国的前列,农业“走出去”也不例外。上世纪90年代初期以来,黑龙江充分发挥毗邻俄罗斯远东地区的地缘优势,积极实施农业“走出去”战略,省内企业纷纷走出国门到俄罗斯远东地区开荒种地、发展农业。经过近20年的发展,黑龙江农业“走出去”已由当初的农民自发赴俄种地发展成为政府组织、企业运作、农民参与的有组织、多领域、全方位的发展格局。2005年以来,随着黑龙江对俄经贸科技合作战略升级以来,黑龙江农业走出去进一步加快。

发展状况

  我国农业“走出去”早期大多是承担国家的对外援助项目,主要由国有企业承担。随着农业“走出去”的快速发展,参与主体也呈现出多元化的趋势,民营企业在我国农业“走出去”中发挥着越来越重要的作用。黑龙江省对俄农业开发合作最早主要是由农民自发走出国门,到俄罗斯租地从事农业生产的。随着黑龙江对俄农业开发合作的快速发展,民营企业逐渐成为农业“走出去”的主体。目前,黑龙江对俄农业开发合作主要有政府间合作开发、企业开发、农户联合开发和农村种养大户开发等四种合作模式,其中企业开发模式占50%左右。全省对俄农业开发合作企业达到110家,其中股份合作企业58家,民营企业40家,国有企业12家。
  为促进黑龙江省农业走出去,特别是对俄农业开发合作,黑龙江省政府部门做了大量支持服务工作。
  一是成立省级管理机构,协调解决农业“走出去”的困难和障碍。为加强与俄州政府之间的协调会晤,每年组织由省政府领导带队赴境外考察洽谈,同时也邀请俄州政府来华洽谈。2008年以来,分别在黑河(阿穆尔州)、牡丹江(滨海边区)和同江(犹太州)召开全省对俄境外农业开发合作现场会。
  二是制定出台相关扶持政策,促进农业“走出去”。省农委自2007年其每年从外向型农业发展基金中安排1000万元,扶持对俄农业开发重点项目。此外,省商务厅积极落实商务部对外经济技术合作专项资金项目,支持对俄农业投资合作、劳务合作,给予项目前期费、贷款贴息、保险费和突发事件处置费等补贴。
  三是引导成立对俄农业产业协会,促进农业“走出去”企业行业自律。在黑龙江省政府和商务厅的引导下,黑龙江省66家对俄农业企业成为黑龙江省对俄农业产业协会,并于2013年3月在民政厅注册登记。省财政给予协会100万元启动资金支持,商务厅在业务和政策上给予积极支持。协会主要发挥通报对俄农业合作开发的政策信息、组织会员企业参加国内外经贸洽谈和相互学习、研究制定中俄农业合作发展规划、协调国内相关部门解决企业农资出口和粮食返销等环节困难等职能,促进对俄农业开发企业守法经营、相互沟通,推动中俄农业合作事业稳步健康快速发展。
  政府的政策扶持充分调动了农业“走出去”企业境外农业开发合作的积极性,黑龙江省对俄农业开发取得了快速发展。从合作区域看,对俄农业合作区域由边境口岸较近地区逐步向俄远东地区腹地及周边发展。2012年,全省境外农业开发已发展到俄阿穆尔州、滨海边区、犹太自治州、哈巴罗夫斯克、克拉斯诺亚尔斯克、萨哈林等10个州(区),总面积达到720万亩,比2005年增长3.8倍。从农业经营行业看,对俄农业合作开发由过去主要种植蔬菜发展到现在大豆、玉米、水稻、小麦等主要粮食作物种植,棚室蔬菜种植、生猪、肉牛和禽类养殖,粮食、饲料加工、仓储、物流以及农产品批发市场建设等诸多领域。从合作成效看,黑龙江农业“走出去”不仅增加了农民收入,更重要的是为黑龙江增加了大量的后备土地资源。目前黑龙江省农业“走出去”企业在俄境内种植土地720万亩,相当于省内3~4个中等县市的耕地面积,“走出去”企业把境外种植的大豆、玉米等粮食运回国内销售,满足了国内加工企业需求,为保障国内粮食安全作出了突出贡献。2012年,从黑河、东宁等口岸返销粮食9.6万吨,其中大豆8万吨,玉米1.6万吨,缓解了国内大豆加工企业原料不足问题。此外,黑龙江农业“走出去”还带动了国内农机产品出口和农机工业的发展。据统计,黑龙江省每年对俄出口各类农机具600多台(套),2005以来累计对俄出口5000多台(套)。东宁华信公司是全省唯一对俄出口大型农机具,在俄举办农机展销和农机配送经营的企业。2012年,公司对俄出口农机具300余台(套)。

两大难题

  调研过程中,黑龙江农业“走出去”企业普遍反映,当前对俄农业开发合作过程中还存在着一些制约企业发展的问题和风险,其中农机出境成本高、粮食返销难问题最为突出。
  一是农机过境难度大、成本高,增加了对俄农业开发成本。由于俄罗斯远东地区不生产大型农业机械,农业走出去企业主要通过把国内农业机械及其配套农机具运输过境来满足农业生产的需要,但俄方要收取15%进口关税和18%增值税。2011年以后,俄方又改为按照机械功率收费,每千瓦时收取120欧元,俄海关还要收取农机保证金,这都增加了农机过境成本。同时,由于缺少农机配件,大型农机具维修难已成为农业走出去企业的一大难题。
  此外,大部分受访农业“走出去”企业都反映,由于俄远东地区农业科技比较落后,“走出去”企业在俄农业生产所用的种子主要靠国内供应。但受国内种子出口政策的限制,农业“走出去”企业大多没有种子出口贸易权限,很难通过正规渠道输出种子。
  二是返销农产品进口难,制约了农业“走出去”作用的发挥。“走出去”企业有相当大一部分成本支出需要以人民币支付,但俄罗斯对外资投资所得汇出征收较高的所得税。因此,将境外种植的优质农产品返销国内,既是发挥农业“走出去”保障国家粮食安全的有效途径,也是确保“走出去”企业持续健康发展的迫切要求。但是,目前黑龙江农业“走出去”企业返销粮食只占他们在俄粮食生产总量的很小一部分。
  品种限制是造成粮食返销难的第一个原因。按照相关规定,境外粮食返销需要国家商务部门办理进口配额和国家检验检疫部门认定认可。目前,按照国家检验检疫部门规定,黑龙江省农业走出去企业在境外生产的大豆和玉米可以返销国内,水稻和小麦还不可以返销国内。
  通关难、成本高是造成粮食返销难的第二大原因。据农业“走出去”企业反映,将境外种植的粮食返销国内,不仅要在中、俄两边口岸经过手续繁杂的进出口检验检疫,还要支付高额的税费。
  此外,由于俄罗斯外方政策多变,黑龙江农业“走出去”企业面临着较高的风险。俄罗斯政治经济体制尚不完善,法律不健全,政策多变、办事效率低。例如,俄地方政府曾擅自收回“走出去”企业签订的土地租赁合同,改为按土地所有权重新发包,变相提高土地租赁价格;个别俄州政府大幅度劳务指标或对工种实行限制,例如俄阿穆尔州农业种植劳务指标由2009年的5000个缩减到2012年120个,造成部分走出去企业不得已通过非正规渠道派出劳务,造成中俄劳务纠纷频发,在俄劳务人员生命财产安全面临较大风险。

几点建议

  新世纪以来,我国开始加快实施农业“走出去”战略,已有相当一部分企业开始走出国门到境外投资农业,东部发达地区和一些沿边省份农业“走出去”已取得一定的发展。但从总体上看,我国农业“走出去”还处于一种微观层次的企业行为,急需国家相关政策的规范和引导。从黑龙江省调研情况看,进一步加快我国农业“走出去”战略的实施,需要从以下几个方面给予政策支持。
  一是加强国家层面的宏观指导。实施农业“走出去”战略,既是保障国家粮食安全的重要手段,也关系到我国外交战略的全局,具有重大而深远的意义。要把实施农业“走出去”上升为国家战略,加强国家层面的宏观指导。抓紧制定我国农业“走出去”战略规划,包括国别投资规划、产业投资规划以及重点产品投资规划。进一步改革农业“走出去”管理体制,在商务部和农业部牵头的由10个部门组成的农业对外直接投资工作部际协调领导小组和14个部门组成的对外农业合作部际工作机制的基础上,建议由国务院领导牵头成立境外农产品基地建设领导小组,建立统一的管理协调机制。将农业合作问题纳入外交协商会晤内容,加强多边和双边磋商,加快推进重点国家双边投资保护协定签订,在国民待遇、基础设施建设、土地购买租用、雇佣劳工、双重征税、企业利润汇出等方面改善我国企业在外投资环境。
  二是要健全国内政策扶持体系。我国目前农业“走出去”企业普遍存在着企业规模不大、融资困难、后续投资能力不足等困难,亟需国家给予全方位的政策扶持。发改、财政、商务、农业、税务、海关等部门要协同配合,研究制定对外农业投资一揽子扶持政策。设立农业对外投资基金,对农业“走出去”企业开展市场开拓、重要农产品返销、境外种子繁育基地、劳务输出和大型农机具过境给予补贴。中国进出口银行、中国农业发展银行等国家政策性银行要制定支持农业“走出去”企业的综合信贷支持政策,鼓励商业银行创新产品设计,为农业“走出去”企业提供必要的信贷支持。充分发挥中国出口信用保险公司等政策性保险公司作用,鼓励商业性保险公司开展农业“走出去”相关保险试点。进一步完善农业“走出去”的税收优惠,检讨针对农业“走回去”企业的所得税、返销产品增值税和关税征收制度,避免不合理计税和双重征税,切实减轻“走出去”企业的税费负担。积极探索和研究符合世贸组织规则的其他税收优惠政策。
  三是完善政府管理与服务。农业“走出去”涉及面广、业务复杂,需要政府提供全方位的优质服务。要强化农业“走出去”公共服务,在重点合作国家增设驻外机构农业参赞或农业外交官,密切跟踪国外相关法律法规的调整以及农产品市场信息等;建立完善的农业投资、技术合作和农产品出口摩擦报告机制和农产品争端应诉机制;简化外汇管理审批手续,确保企业能够及时获得需要的外汇资金;对境外农产品基地建设项目所需国内生产资料、设备等,提供通关便利。建立健全相关法律法规,切实保护农业对外直接投资主体的合法权益。加快培育行业协会,引导农业“走出去”企业成立行业协会,充分发挥行业协会在行业自律、信息交流、法律咨询、人员培训和展会洽谈等方面的作用。
  (作者单位系农业部农村经济研究中心)

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